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关于计量授权工作改革的思考

计量授权是政府计量部门履行法定职责的重要手段, 也是国际上通行做法, 可以有效补充国家法定计量检定机构的检测能力。对合理利用社会资源, 完善国家量传溯源体系具有重要意义。随着简政放权, “放管服”力度的加大, 计量授权作为行政许可已不适应改革的新要求和发展的新形势了, 计量授权工作改革迫在眉睫。
 
一、计量授权工作现状
 
1. 计量授权法律法规体系
为了加强计量授权监督管理, 原国家技术监督局依据《计量法》及其实施细则制定了《计量授权管理办法》 (以下简称《授权办法》) 、《专业计量站管理办法》和《法定计量检定机构监督管理办法》等涉及计量授权的规章, 对法定计量检定机构和其他技术机构的授权形式、授权条件、授权程序、授权范围和授权后的监督管理等进行了具体规定。
2. 计量授权管理
根据《行政许可法》和实施《计量法》的需要, 国家以承担国家法定计量检定机构任务的授权作为行政审批事项, 类型包括:型式评价实验室、能源效率标识计量检测、法定计量技术机构、国家专业计量站、专项授权等。目前, 国家质检总局和全国绝大部分省市对计量授权实施行政许可管理, 只有北京、河南等4个省市取消了该项目行政审批, 改为依法管理的其他事项。
3. 计量授权形式
目前, 计量授权的主要形式包括: (1) 国家法定计量检定机构授权; (2) 作为法定计量检定机构授权; (3) 计量器具型式评价授权; (4) 建立计量基准、社会公用计量标准授权; (5) 承担国家法定计量检定任务的授权; (6) 承担计量标准、计量认证、申请制造修理计量器具许可证技术考核和计量器具产品质量监督检验授权。
 
二、计量授权工作面临的主要问题
 
1. 法定计量检定机构授权涉及的主要问题
(1) 管理体制机制不统一。《授权办法》、《法定计量检定机构监督管理办法》和《专业计量站管理办法》都涉及计量授权, 应协调、统一上述三个管理办法之间的有关要求和规定。
(2) 授权考核重复繁琐。国家法定计量检定机构计量授权考核是以计量标准考核为基础的, 不必重复计量标准的检定、校准能力考核, 只需结果互认即可。因此, 计量授权考核主要考核机构质量管理体系建立和实施情况。
(3) 授权形式过于宽泛。《授权办法》规定的授权形式并不具有普遍性和实际意义。一是属于市场服务的计量校准、检测仍作为计量授权进行管理;二是对承担计量标准、计量认证、制造修理计量器具许可证考核等授权现实中基本不复存在, 而采用其他方式进行管理。
2. 停征强检计量收费对计量授权产生的影响
《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》 (财税[2017]20号) 发布后, 各地遵照通知要求, 一律停止了计量行政审批和强制检定收费, 该政策的实施给计量器具强制检定、型式评价工作带来较大影响。一是市、县级国家法定计量检定机构授权开展的强制检定工作难以获得地方政府经费 (地方财政) 保障;二是普遍出现跨区域的计量器具强检委托不受理现象;三是强检工作量集中增加, 造成送检周期明显延长, 影响工作秩序。
3. 强制检定的范围过于宽泛, 强制检定的边界难以界定
目前列入强检计量器具目录的工作计量器具共60项117种, 类别宽、数量多、用途广, 与国际通行管理方式差别大。实际操作中, 器具用途和领域难以准确界定, 各地办理强检业务的要求也不统一、不规范, 引起顾客不满。
4. 型式评价授权涉及的主要问题
目前, 国家型式评价大纲没有全覆盖《依法管理的计量器具目录 (型式批准部分) 》, 部分没有国家统一型式评价大纲的计量授权依据和要求各地差别大。型式评价试验收费取消后, 跨省进行的型式评价委托任务受到一定的制约。
5. 计量监督管理存在的问题
计量授权层级多、缺统筹, 有国家、省、市、县四级, 许可管理权限重复交叉, 监督管理不到位、工作效率低。重授权, 轻监督。现行法律缺少授权机构的法律责任、对违法行为处罚以及暂停、撤销授权等缺少必要的法律规定, 监督管理体制机制不完善, 执法力量薄弱, 监管难度大。
 
三、计量授权工作改革有关建议
 
1. 关于计量授权实施主体的建议
通过调研了解到, 许多政府计量行政主管部门建议将计量授权的组织实施定位于省级 (含) 以上政府计量行政主管部门, 这一意愿也与最新的《计量法》修订思路契合。因此, 建议计量授权实施主体可以省级以上政府计量行政主管部门为主, 而对企业内部的计量授权适当简化下放。
2. 关于计量授权形式的建议
计量授权应主要集中在涉及政府法制计量管理的活动, 如:计量器具强制检定授权和计量器具型式评价授权, 建立计量基准和社会公用计量标准授权等。目前计量授权范围和形式过于宽泛, 建议予以压缩。同时, 计量授权应限定在计量器具强制检定和型式评价两方面, 且实行目录管理。
3. 关于计量器具型式评价的建议
(1) 型式评价是一项复杂的技术工作, 国家质检总局可以整合利用全国的技术资源, 对全国型式评价工作进行统筹规划和布局布点, 统一规范, 统一考核、统一授权、统一监管。
(2) 修订《依法管理的计量器具目录 (型式批准部分) 》, 并与进口计量器具型式审查目录合并, 与时俱进, 动态调整。
(3) 应补齐覆盖《依法管理的计量器具目录 (型式批准部分) 》的有关计量器具国家型式评价大纲, 同时应明确型式评价计量授权的考核依据。
4. 关于计量授权监督管理的建议
将《法定计量检定机构监督管理办法》、《专业计量站管理办法》涉及的计量授权与《授权办法》的有关规定要求协调统一, 并及时修订, 完善计量授权的准入与退出机制, 明确授权后监管要求, 处罚依据, 诚信和风险管理等。
5. 关于计量授权工作涉及经费保障的建议
加强计量经费保障的顶层设计, 科学、合法、合理地制定计量收费清单和标准, 运用行政的、法律的、技术的、经济的手段综合施策, 研究制定切实可行的政策和措施解决当前停征强检收费、计量经费不足等发展瓶颈问题。建议总局协调发改、财政、税务等有关部门, 考虑综合利用国家财政、税收等政策进行宏观调控, 如:可否将现行的停征收费模式改为“以费抵税”或者“交费退税”的方式替代现行政策, 既能抵消计量技术机构对社会开展计量检定或其他测试任务的运营成本消耗, 也能减轻企事业单位的负担, 从而保证国家量传体系有序运转。
 
四、《授权办法》修订建议
 
1. 明确计量授权的定义、内涵
计量授权定义确立了计量授权的实施主体、授权的对象和基本形式, 应该根据国家总体发展改革的形势、计量管理的要求和计量授权制度改革的需要, 对计量授权内涵做出科学的规定。
2. 明确计量授权调整对象
《计量法》 (2017年修订送审稿) 中对计量技术机构授权表述为:计量行政主管部门依法设置的计量技术机构或者其他单位的计量技术机构执行计量检定和型式评价任务, 应当经省级以上人民政府计量行政主管部门授权。许多政府计量行政主管部门也建议将《法定计量检定机构监督管理办法》对法定检定机构的授权与《授权办法》规定的质监系统外技术机构的授权合并实施。据此建议计量授权的调整对象为:依法设置的计量技术机构和其他单位的计量技术机构。
3. 统一规范计量授权的形式
计量授权应侧重实施法制计量活动、补充国家法定计量检定机构检定、测试能力的不足, 目的是保证国家计量单位统一和量传溯源体系完整和有效运转。如承担授权建立计量基准和社会公用计量标准、开展计量器具强制检定和型式评价;授权建立专业计量站所;部门、企事业单位对内部自用的强检计量器具实施强制检定可以采取授权的形式, 但建议授权过程应简化。
实施仲裁检定是法定计量检定机构和社会公用计量标准的职责, 不应再单独授权。校准、客户委托检测等其他市场服务, 应由《计量校准管理办法》等法规进行调整。承担商品量/商品包装计量检验、能源效率标识检测、计量器具产品质量监督检验是政府实施产品监督的重要手段, 建议不列入《授权办法》的范围进行调整, 政府可以采取购买服务等方式, 从通过资质认定的计量技术机构中选择并实施。
4. 统一规范计量授权实施
计量授权应依据《中华人民共和国依法管理的计量器具目录 (型式批准部分) 》、《中华人民共和国进口计量器具型式审查目录》、《中华人民共和国强制检定的工作计量器具明细目录》来确定申请授权的检定、测试能力, 有利于计量授权的规划实施以及授权后的监督管理。
建议计量授权实施目录清单制度并动态管理, 由省级及以上人民政府计量行政主管部门根据实施计量法律法规的需要和区域发展需求, 统筹规划、合理布局并组织实施。
5. 明确计量授权的考核依据
为了增加计量授权的可操作性, 建议明确计量授权考核的依据, 同时对通过计量标准考核并授权开展计量检定的技术机构的考核予以简化。
6. 明确计量经费保障机制
鉴于计量检定费停征, 使得授权开展计量器具强制检定和型式评价任务的技术机构的运行经费受到影响。建议在《授权办法》中应明确计量授权工作经费保障规定, 各级政府计量行政主管部门依法监督管理计量授权所必需的经费, 应纳入同级财政部门预算给予保证, 或根据任务的来源和性质, 谁授权委托或下达任务由谁负责费用。
7. 强化计量授权的监督管理
(1) 明确计量授权监督管理职责。县级以上人民政府计量行政部门对计量授权的技术机构进行监督管理, 开展双随机监督检查。
(2) 规范授权技术机构行为。应在计量授权范围内开展工作, 遵守计量法律法规, 遵循客观独立、公平公正、诚实守信原则, 恪守职业道德, 承担社会责任, 确保计量检测数据、结果的真实、客观、准确。
(3) 明确授权单位法律责任和违法行为处罚规定, 规定暂停、撤销、注销授权技术机构的条件和要求。
(4) 对计量授权机构实施技术监督。政府计量行政主管部门可以采用计量比对等方式, 对技术机构获授权的计量检定及其他测试工作进行技术监督。

陈践 王跃佟 孟帆 杨利民 王健伟
北京市计量检测科学研究院 华北国家计量测试中心 北京市质量技术监督局计量处

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